构建违法行政行为法律监督的新常态
作者：孙长春
作者单位：华东理工大学社会学博士后流动站
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依法执政是推进依法治国的关键。依法行政的重点在于约束和监督行政权，把权力关进制度的笼子，构建纠正违法行政行为的新常态。
一、强化对行政权的监督是深入推进依法行政的关键
与人民群众期待相比，行政执法领域仍然存在着有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题。行政权力“异化”、“设租”、“寻租”以及“缺位”、“失位”现象比较普遍，人民群众对行政执法不公问题反映强烈。行政机关能否切实依法履行职责，直接影响着社会主义法治国家建设进程。
为强化对行政权的制约和监督，在加强对行政机关内部权力制约的同时，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对监督和促进依法行政作出重要部署，确立了包括司法监督在内的八种监督方式，力求形成科学有效的行政权制约和监督体系。法律监督是司法监督重要组成部分，发挥着独特的监督作用，主要体现在对行政机关违法行使职权或者不行使职权的法律监督方面。违法行政行为实施法律监督的核心问题，是监督行政机关纠正违法行为、正确履行职责，保证法律严格实施。
二、检察机关督促行政机关纠正违法行政行为的正当性
党的十八届三中、四中全会高度重视检察机关在国家治理和社会治理中的重要作用。党的十八届四中全会对检察机关督促纠正违法行政行为作出顶层设计，要求检察机关在履行职责中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。这是十八届四中全会《决定》在综合考量检察机关的宪法定位、法律监督职责以及我国法治建设现状的基础上，作出的一项重要制度安排。
一是检察机关是国家法律监督机关，具有法定性和专门性。检察机关、审判机关是与行政机关相平行的机关，是在人民代表大会统一行使国家权力前提下的权力分工。作为“法律守护人”的检察机关，通过依法独立公正行使检察权，监督审判权和行政权依法行使，维护国家法制统一。作为专门的法律监督机关，检察机关承担起对行政法律实施的监督职责，既是对依宪治国、依宪执政的落实，也是法律监督立法本意的回归。
二是检察机关能够依职权主动开展法律监督活动。检察权与审判权同属司法权，但两者在权力运行等方面存在明显的区别。与审判机关恪守“不告不理”诉讼原则的被动司法审查不同，检察权是一种积极和主动作为的法律监督权。检察机关依职权督促行政机关纠正违法行政行为，可以有效发挥行政权背后的“法律之眼”和 “有效控权”职能，防止违法行政行为侵权，具有提醒、纠偏和预防作用。
三是检察机关具有督促纠正违法行政行为的条件。督促行政机关纠正违法行为，需要全面了解和掌握违法行政行为的违法所在，这需要一定的调查核实权和专业人员，检察机关在调查核实证据、对法律法规的理解等方面，基本上与行政机关保持平衡。根据《宪法》和有关法律规定，检察机关享有完整的三种诉讼监督权力。检察机关在履行法律监督职责过程中，具有发现行政违法行为的职权优势。
四是从世界范围的法治实践来看，授权检察机关（检察官）监督纠正违法行政行为是许多国家和地区的通行做法。从实践情况来看，我国一些地方检察机关探索开展的违法行政行为检察监督，取得了法律效果和社会效果的有机统一。
三、督促行政机关纠正违法行政行为的三种方式
检察机关督促行政机关纠正违法行政行为，涉及检察机关监督行政机关问题，属于重大改革措施，要严格按照有关规定要求，从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手，探索开展试点工作。
一是督促起诉制度。对行政机关不依法行使职权或者行使职权不到位，为保护国有资产和公共利益免受损失和侵害，对符合民事诉讼条件的，检察机关督促行政机关依法提起民事诉讼。督促起诉属于一种协作、提醒、督促性质的监督方式。
二是检察建议制度。作为一种法定监督手段，检察建议已在民事诉讼法和行政诉讼法中得到确认。检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段，主要是督促行政机关依法、全面、正当履行职责，具有灵活便捷、柔性非对抗、易于被行政机关接受等特点。
三是行政公益诉讼制度。考虑到与检察机关提起公益诉讼制度的衔接，对经过督促起诉、检察建议等监督方式，行政机关仍然不纠正违法行为或仍不履行法定职责，符合提起公益诉讼条件的，可以依法向人民法院提起公益诉讼。
四、督促行政机关纠正违法行政行为的原则
检察机关督促行政机关纠正违法行政行为，是党的十八届四中全会有关司法体制改革的一项重要制度安排，对优化检察职权配置、强化法律监督、促进依法行政具有重要的现实意义。检察机关要敢于担当，善于监督，认真探讨，稳妥试点，切实加强对人权的司法保障，努力实现社会公平正义。司法实践中，要做到既要发挥监督作用又要促进依法行政。
一是有限监督原则。行政行为种类繁多，检察机关不可能监督每个行政行为。鉴于对行政违法行为的检察监督尚处于探索阶段，应该科学、严格限制监督范围。
二是行政权自行救济优先原则。要充分尊重行政管理规律，尊重行政权运行特点，尊重行政机关的自由裁量权。依法行政的主体是行政机关，检察机关要恪守权力边界，充分尊重行政机关自行救济优先原则，不得任意干涉行政执法活动，避免对行政权的不恰当干预，不能代替、直接撤销或者变更行政行为。
三是有效衔接原则。增强工作的前瞻性、主动性，注意检察监督与行政监察、行政机关内部权力制约、行政复议、行政诉讼等措施的有效衔接。行政机关应当适应接受法律监督的新常态，及时纠正违法行政行为，将有关纠正情况及时回复检察机关。
四是落实行政执法和刑事司法衔接机制。完善案件移送标准和程序，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚的无缝对接。对涉嫌贪污受贿、滥用职权、玩忽职守等职务犯罪的，要及时移送职务犯罪侦查部门查处。
五是严格规范原则。检察机关要探索督促纠正违法行政行为的范围、方式、手段和程序，严格规范司法行为，做到有序、良性、科学推进。要加强对监督活动的监督，严格规范司法行为，恪守检察职业道德、严守权力边界，避免滥用检察权。
五、督促行政机关纠正违法行政行为应注意的问题
一是调查核实。督促纠正违法行政行为，需要准确掌握和了解违法行政行为，这是开展检察监督工作的基础和前提。
二是典型引领。发挥督促纠正违法行政行为典型案例的导向作用，树立有权就有责、用权受监督的风向标，增强行政机关和工作人员的法治观念和依法执政意识。三是走中国特色社会主义法治道路，建立中国特色的检察监督制度。充分发挥检察机关法律监督职能作用，需要立法机关授权的，可以授权试点。需要检察机关先行先试的，要积极、稳妥探索，形成成熟经验，实践证明行之有效的，及时上报立法机关，提出立法建议。
